Exit Tax for Finnish Individuals, Part 2: Retroactivity of the Proposed Exit Tax (Available in Finnish)

Authors: Joakim Frände and Ilmari Mäkimattila 

Arvonnousuvero, osa 2: Ehdotetun arvonnousuveron takautuvuusongelma

Arvonnousuveroa koskevaa hallituksen esityksen luonnosta lukevalle käy nopeasti selväksi, että luonnos on laadittu kiireellä eikä moniin käytännön ongelmiin ole vielä ehditty paneutua. Tässä blogisarjan osassa keskitymme yhteen luonnoksen suurimmista epäkohdista, arvonnousuveron takautuvuuteen. Ongelma on hyvin huomattava ja ilmeinen ja johtunee luonnoksen keskeneräisyydestä. Takautuvuusongelman ydin on kolmen vuoden säännössä ja sen aiheuttamassa keinotekoisessa yleisen verovelvollisuuden jatkumisessa.

Suomen verolainsäädäntö sisältää kaksi verovelvollisuusmuotoa: yleisen ja rajoitetun verovelvollisuuden. Muiden maiden kansalaisten osalta tämä rajanveto on selvä, sillä ulkomaan kansalaisen muuttaessa pois Suomesta hänestä tulee välittömästi rajoitetusti verovelvollinen. Suomen kansalaisiin soveltuu sen sijaan erityissäännös, jota kutsutaan kolmen vuoden säännöksi. Kolmen vuoden sääntö tarkoittaa, että Suomen kansalainen on yleisesti verovelvollinen Suomessa muuttovuoden ja kolme seuraavaa vuotta. Esimerkiksi Suomen kansalaisen muuttaessa pysyvästi ulkomaille , on hän yleisesti verovelvollinen vuodet 2022, 2023, 2024 ja 2025 – riippumatta todellisesta asumisesta ja olosuhteista.

Sääntö on legaalinen presumtio – lain oletus on, että kaikki Suomen kansalaiset ovat lähtökohtaisesti Suomessa asuvia ja siten yleisesti verovelvollisia riippumatta todellisista olosuhteista. Samalla kyse on käännetystä todistustaakkasäännöstä – ainoastaan henkilön vaatiessa ja kyetessä osoittamaan, ettei hänellä ole olennaisia siteitä Suomeen, voi hän saavuttaa rajoitetun verovelvollisuuden muuttohetkellä tai sen vuoden lopussa, jonka aikana hän osoittaa olennaisten siteiden Suomeen katkenneen.

Ainoastaan pieni vähemmistö kaikista ulkomaille muuttaneista vaatii rajoitettua verovelvollisuutta osoittamalla olennaisten siteiden katkeamisen, sillä tämä on työlästä ja edellyttää usein asiantuntijan apua ja ennakkoratkaisun hakemista. Kolmen vuoden sääntö johtaa siten siihen, että henkilö on yleisesti verovelvollinen Suomessa, vaikka hän on todellisuudessa asunut jo vuosia ulkomailla. Tämä ”keinotekoinen” tai ”laajennettu” yleinen verovelvollisuus antaa siten väärän käsityksen siitä, milloin muutto on todellisuudessa tapahtunut.

Luonnoksen mukaan arvonnousuvero soveltuu vuodesta 2023 alkaen henkilöihin, joiden verovelvollisuusasema muuttuu yleisesti verovelvollisesta rajoitetusti verovelvolliseksi tai joiden verosopimuksen mukaiseksi asuinvaltioksi tulee muu valtio kuin Suomi. Arvonnousuvero ei siten olisi sidottu todelliseen fyysiseen muuttoon Suomen kansalaisten osalta, sillä fyysinen muutto voi ajallisesti rajoitetun verovelvollisuuden saamista pahimmassa tapauksessa lähes neljällä vuodella. Tavallisesti Suomen kansalainen saa rajoitetun verovelvollisuuden vasta kolme vuotta muuttovuoden jälkeen. Tosin ulkomaisten kansalaisten osalta tätä ongelmaa ei ole, sillä he saavat rajoitetun verovelvollisuuden välittömästi muuton yhteydessä. Arvonnousuvero kohtelee siten Suomen ja ulkomaan kansalaisia eriarvoisesti.

Luonnoksessa mainitaan ristiriitaisesti kuitenkin useissa kohdissa sanat ”muutto” ja ”muuttovuosi”, mikä viittaisi fyysiseen muuttoon. Esimerkiksi arvo määritellään ”muuttoa” edeltävänä päivänä. Jää epäselväksi, viittaako muutto näissä yhteyksissä fyysiseen muuttoon vai hetkeen, jolloin yleinen verovelvollisuus päättyy tai verosopimuksen mukainen asuminen siirtyy pois Suomesta. Alla esitetään, miten nykyinen määritelmä lain soveltamisesta ja muuttokäsitteen ristiriita aiheuttavat huomattavan takautuvuusongelman.

Ongelmatilanteet

Takautuvuus

Henkilö on voinut muuttaa ulkomaille fyysisesti jo kauan ennen kuin hän saa rajoitetun verovelvollisuuden Suomessa tai verosopimuksen mukaisen asumisen ulkomaille. Muutto on siten voinut tapahtua ennen arvonnousuveron säätämistä, mutta verostatus muuttuu vasta sen jälkeen, kun laki astuu voimaan. Soveltuuko arvonnousuvero näihin tilanteisiin?  Nykyinen sananmuoto viittaa siihen, että laki soveltuisi tällöin takautuvasti eli huolimatta fyysisen muuton tapahtumisesta ennen lain voimaantuloa.

Tämä tarkoittaa, että arvonnousuvero voi soveltua takautuvasti henkilöihin, jotka ovat muuttaneet pois Suomesta jo vuosina 2020-2022, mikäli heistä ei vielä ole tullut rajoitetusti verovelvollisia tai verosopimuksen mukaan ulkomailla asuvia.

Kyse ei ole marginaalisesta ongelmasta. Käytännössä jopa tuhannet Suomesta pois muuttaneet henkilöt ovat yleisesti verovelvollisia ja asuvat verosopimuksen mukaan Suomessa vielä useita vuosia fyysisen muuttovuoden jälkeen.

• Suomesta muuttaa vuosittain satoja henkilöitä verosopimuksettomiin valtioihin (esimerkiksi Portugaliin), mikä tarkoittaa, että he eivät voi saada verosopimuksen mukaista asumista ulkomaille. Jos he ovat Suomen kansalaisia, he ovat myös lähtökohtaisesti yleisesti verovelvollisia Suomessa kolme vuotta muuttovuodesta.
• Vuosittain muuttaa myös satoja henkilöitä valtioihin, jotka eivät syystä tai toisesta myönnä asuinvaltiotodistusta (verosopimuksenmukaisen asumisen kyseisessä valtiossa osoittavaa todistusta). Tällainen on esimerkiksi USA. Tällöin verosopimuksen mukaisen asumisen osoittaminen voi olla hyvin hankalaa.
• Erityisasiantuntijoille saatetaan myös joissain valtiossa myöntää avainhenkilöverostatuksia, minkä takia heitä ei välttämättä katsota kyseisissä valtioissa verosopimuksen mukaan asuviksi.
• Jotkin valtiot eivät lainkaan katso muuttaneiden henkilöiden asuvan kyseisessä valtiossa ennen tietyn ajan kulumista (esimerkiksi Kiinassa ulkomaalaiset tulevat yleisesti verovelvollisiksi vasta viiden asumisvuoden jälkeen).

Muuton jälkeen tapahtuva arvonnousu ja kahden valtion verotus

Muuton tapahduttua fyysisesti verottaa kohdevaltio muutosta lähtien tavallisesti henkilöä kaikista hänen maailmanlaajuisista tuloistaan. Kun arvonnousuvero ollaan sitomassa rajoitettuun verovelvollisuuteen tai verosopimuksen mukaiseen asumiseen, katsoo Suomi arvonnousun tapahtuneen täällä, vaikka todellinen asuminen on toisessa valtiossa. Toisin sanoen, johtuen kolmen vuoden säännöstä ja arvonnousuveron sitomisesta siihen sekä verosopimuksen mukaiseen asumiseen, sama arvonnousu on tapahtunut henkilön asuessa useammassa valtiossa.   

Pidennetty verovelvollisuus jopa 11 vuoden ajan

Kolmen vuoden sääntö voi johtaa siihen, että yleinen verovelvollisuus ja sen jälkeen arvonnousuvero soveltuu todellisuudessa jopa lähes 11 vuotta sen jälkeen, kun henkilö on fyysisesti muuttanut ulkomaille. Jos Suomen kansalainen esimerkiksi muuttaa fyysisesti ulkomaille vuonna 2023, mutta ei tule rajoitetusti verovelvolliseksi tai verosopimuksen mukaan siellä asuvaksi, ei hänen verovelvollisuusasemansa muutu.  Tämä voi tapahtua esimerkiksi vasta, kun muuttovuodesta on kulunut kolme vuotta eli jopa lähes neljä vuotta muuton jälkeen. Tämän jälkeen henkilö on arvonnousutuloverovelvollinen vielä kahdeksan vuoden ajan. 

Todettakoon, että henkilö voi jäädä Suomessa yleisesti verovelvolliseksi vielä muuttovuotta ja kolmea seuraavaa vuotta pidemmäksi ajaksi, jos hänellä on vielä aikarajan umpeuduttua Suomeen poikkeuksellisen vahvat olennaiset siteet. Näissä käytännössä harvinaisissa tilanteissa pidennetty verovelvollisuus voi siis jatkua paljon 12 vuotta kauemmin ja ainakin periaatteessa ilman mitään ylärajaa.

Esimerkkejä ongelmatilanteista

Esimerkki 1

Henkilö A on muuttanut Portugaliin 1.1.2020 ja perustanut siellä IT-alan yrityksen. A ei ole muuttonsa jälkeen käynyt Suomessa. Suomella ja Portugalilla ei ole verosopimusta, joten hän ei voi saada verosopimuksen mukaista asumista Portugaliin. A ei ole katsonut tarpeelliseksi hakea rajoitettua verovelvollisuutta Suomessa. Yleinen verovelvollisuus päättyy vasta kolmen vuoden kuluttua muuttovuodesta, toisin sanoen 31.12.2023. Arvonnousuvero astuu voimaan 1.1.2023. A:n verostatus muuttuu vasta arvonnousuveron voimaantultua ja häneen sovelletaan siten arvonnousuveroa, vaikka hän ei olisi ollut Suomessa lainkaan 1.1.2020 jälkeen. Suomi katsoo voivansa verottaa henkilö A:n koko IT-yhtiön arvonnousun, joka on syntynyt aikana 1.1.2020 – 31.12.2023. A:lle, joka on ollut tietämätön koko arvonnousuveron säätämisestä, tulee yllätyksenä, että hänen pitäisi raportoida omaisuutensa sinä hetkenä, kun hän automaattisesti kolmen vuoden umpeutumisen jälkeen saa rajoitetun verovelvollisuuden 31.12.2023. Jos A myy Portugalissa perustamansa yrityksen , Portugali ja Suomi katsovat molemmat voivansa verottaa koko arvonnousun yrityksen perustamisesta sen myymiseen. Suomi kuitenkin hyvittää Portugalissa maksetun veron. Koska verorasitus on matalampi Portugalissa, A:n pitää vielä maksaa Suomeen veroja sen verran, kuin Suomen verorasitus ylittää Portugalin veron.

Kohtuutonta tässä tilanteessa on, että Suomi vaatii kolmen vuoden sääntöön vedoten verotusoikeutta arvonnousuun, joka kokonaisuudessaan on syntynyt todellisen fyysisen muuton jälkeen. Arvonnousu ei siten miltään osin ole syntynyt sinä aikana, kun A on todellisuudessa fyysisesti asunut Suomessa. Veroa ei voida lähtökohtaisesti perustella silläkään, että A, tai hänen omistamansa IT-yhtiö, olisi hyötynyt Suomen infrastruktuurista, työvoimasta, julkisista palveluista tai muista Suomen valtion tai kunnan tarjoamista eduista. Arvonnousu on yksinomaan luotu Portugalissa.

Esimerkki 2

Henkilö B on Suomen kansalainen ja muuttanut Suomesta Ruotsiin vuonna 2020. Häntä on pidetty muuttohetkestä lähtien verosopimuksen mukaan Ruotsissa asuvana ja vuoden 2020 lopussa myös yleinen verovelvollisuus on päättynyt ja hän on ollut rajoitetusti verovelvollinen Suomessa. Vuonna 2023 B:n isä sairastuu vakavasti ja B joutuu viettämään enemmän aikaa Suomessa. Hänestä tulee täällä uudestaan yleisesti verovelvollinen, sillä runsaiden Suomessa käyntien takia hänen katsotaan jatkuvasti oleskelevan täällä yli kuuden kuukauden ajan. Isän parannuttua B oleskelee Suomessa vähemmän ja yleinen verovelvollisuus päättyy 31.12.2023. B:stä tulee tällöin kuitenkin arvonnousuverovelvollinen, koska hän on asunut Suomessa vähintään 4 vuotta viimeisen 10 vuoden aikana.

Kun B lahjoittaa vuonna 2025 omaisuuttaan Suomessa asuvalle pojalleen, sovelletaan tähän Suomen arvonnousuveroa, ja poika maksaa samasta omaisuudesta vielä lahjaveroa.  Samaa varallisuuserä verotetaan kahdesti.

Esimerkki 3

Henkilö C ei ole Suomen kansalainen. Hän on ollut komennuksella Suomessa ja ollut täällä yleisesti verovelvollinen neljän vuoden ajan vuosina 2016-2019. C:n on vuosina 2022 ja 2023 tehnyt huomattavia luovutustappioita, jotka on vahvistettu hänen verotuksessaan Uudessa Seelannissa, ja joita hän voi käyttää Uudessa Seelannissa. C tulee uudelle komennukselle Suomeen vuodeksi 2024. Kun C muuttaa takaisin Uuteen Seelantiin vuonna 2025 sovelletaan häneen arvonnousuveroa, sillä C on ollut yleisesti verovelvollinen ja asunut verosopimuksen mukaan Suomessa yli neljän vuoden ajan viimeisen kymmenen vuoden aikana.

Luonnoksen mukaan henkilö C ei kuitenkaan saa ottaa huomioon tappioitaan Uudessa Seelannissa, kun arvonnousuvero määritetään Suomessa. Jos tappiot olisi huomioitu, veroa ei olisi voitu määrätä, koska tappiot ylittävät selvästi arvonnousun määrän. Uudessa Seelannissa ei ole exit-veroa, joten Suomi saa luonnoksen mukaan ottaa huomioon kaiken ulkomaisen irtaimen varallisuuden arvonnousun, myös ajalta ennen Suomessa oleskelua – ei vain Suomessa oleskelun ajalta 2016-2019 ja 2024-2025. Koska muutto tapahtuu EU:n, Islannin ja Norjan ulkopuolelle, hänen tulee lähtökohtaisesti asettaa vakuus arvonnousuveron suorittamisesta.  

Kohtuuttomuus korostuu vielä, kun omaisuus myydään 7 vuoden sisällä. Uudessa Seelannissa ei välttämättä synny luovutusvoittoa, kun C luovuttaa omaisuuttaa, koska oletamme että C voi Uuden Seelannin verotuksessa käyttää tappioitaan hyväksi – täten C ei saa mitään ulkomaan veroa hyvitettyä Suomessa, ja joutuu maksamaan täyden veron luovutuksistaan, joiden arvonnousu voi olla suurelta osin syntynyt ulkomailla.

Esimerkki 4

Henkilö D muuttaa Lontooseen 2.3.2021. D:n aviopuoliso tekee uraa Suomessa eikä ole halukas muuttamaan. D:llä on olennaiseksi siteeksi katsottava puoliso Suomessa, eikä hän siten voi saada rajoitettua verovelvollisuutta ennen kuin kolme vuotta muuttovuoden päättymisestä on kulunut umpeen. Suomessa asuvan puolison myötä myös verosopimusta tulkitaan siten, että D:n elinetujen keskus on Suomessa ja D katsotaan siten verosopimuksen mukaan Suomessa asuvaksi. D:n yleinen verovelvollisuus päättyy vasta 31.12.2024. D:hen sovelletaan arvonnousuveroa, joka lasketaan D:n vuoden 2024 varallisuuden perusteella.  

D on Lontoossa työskennellessään saanut osakepalkkioita noin 600 000 euron edestä 31.12.2023. D:n palkka tai osakepalkkiot eivät ole olleet veronalaisia Suomessa, sillä D:hen on soveltunut kansallisen verolainsäädännön kuuden kuukauden verovapaussääntö.

Vaikka osakepalkkiona saadut osakkeet on kokonaan ansaittu sen jälkeen, kun D muutti Lontooseen, katsoo Suomi kuitenkin niiden kuuluvan Suomen arvonnousuveron piiriin, sillä kolmen vuoden sääntö on soveltunut D:hen eikä hän ole verosopimuksen mukaan asunut Isossa-Britanniassa. Sinä hetkenä, kun hän automaattisesti saa rajoitetun verovelvollisuuden 31.12.2024, osakkeet katsotaan osaksi sitä varallisuutta, jonka perusteella määrätään arvonnousuveroa. Silloin kun henkilö muutti todellisuudessa fyysisesti pois Suomesta, hänen varallisuutensa ei olisi ylittänyt 500 000 euron rajaa.

Kohtuutonta tässä tapauksessa on se, että sama varallisuuserä kohdellaan kahdella eri tavalla tuloverotuksessa. Ulkomaantyöskentelystä saadun palkan verovapautta koskeva TVL 77 §:n mukaan koko osakepalkkio on ansaittu UK:ssa, eikä Suomi voi verottaa osakepalkkiota ansiotuloverotuksessa. Ristiriitaisesti kuitenkin lakiluonnoksen mukaan osakkeet on ansaittu Suomessa asumisen aikana, ja Suomi vaatii siten verotusoikeutta kaikkeen arvonnousuun osakkeiden saamisen jälkeen.

Tiivistetysti uusi arvonnousuvero tulisi ehdotetussa muodossa koskemaan takautuvasti suurta joukkoa ihmisiä.

Ratkaisuvaihtoehto 1: arvonnousuveron sitominen fyysiseen muuttoon

Arvonnousuveron ei tulisi koskea niitä henkilöitä, jotka todistettavasti ovat fyysisesti muuttaneet Suomesta jo ennen lain voimaantuloa. Vaikka he eivät kolmen vuoden säännöstä johtuen ole Suomessa rajoitetusti verovelvollisia, eivätkä esimerkiksi verosopimuksen puuttumisen tai heistä riippumattomien teknisten syiden takia voi saada verosopimuksen mukaista asuinvaltiota ulkomaille, ei tämä saisi johtaa lain soveltamiseen takautuvasti heihin.

Mikäli henkilö pystyy luotettavasti osoittamaan muuttaneensa fyysisesti pois Suomesta ennen lain voimaantuloa, arvonnousuveron ei tulisi soveltua heihin. Tämän voisi tehdä muuttamalla lakiluonnosta siten, että arvonnousuveron soveltamisen edellytyksenä on fyysinen muutto vuoden 2023 aikana tai sen jälkeen. Lakiin voisi myös kirjata, miten henkilö voi todistaa muuttaneensa ― esimerkiksi ostamalla tai vuokraamalla asunnon ulkomailta ja tekemällä muuttoilmoituksen, osoittamalla tosiasiallisen pitkäaikaisen oleskelun fyysisesti ulkomailla, kuulumisen toisen valtion sosiaaliturvaan tai omaavansa työpaikan ulkomailla. Tämäkään ei välttämättä olisi tarpeen, koska muuttohetken määrittämiseen on jo olemassa nykylainsäädäntöön perustuvaa verotuskäytäntöä.

Ratkaisuvaihtoehto 2: kolmen vuoden säännön poistaminen

Kolmen vuoden sääntö on käytännössä päällekkäinen arvonnousuveron kanssa. Kuten yllä olemme esittäneet, johtuu koko takautuvuusongelma kolmen vuoden säännöstä. Kolmen vuoden sääntö voitaisiinkin poistaa samassa yhteydessä arvonnousuveron säätämisen kanssa, mikäli arvonnousuveron säätäminen todella nähdään tarpeelliseksi (ks. blogisarjamme ensimmäinen osa täältä). Siten fyysisesti ja tosiasiallisesti Suomesta muuttavat tulisivat heti rajoitetusti verovelvollisiksi, eikä muuton jälkeen voimaantulevaa lakia sovellettaisi heihin. Käytännössä tämä siis johtaisi samaan tulokseen kuin arvonnousuveron sitominen fyysiseen muuttoon ― arvonnousuvero kyllä olisi sidottu yleisen verovelvollisuuden päättymiseen, mutta yleinen verovelvollisuus päättyisi muuttohetkellä. Tällöin ei syntyisi enimmillään lähes 12 vuoden pidennettyä verovelvollisuutta.

Lopuksi

Arvonnousuveroehdotuksessa ei ole huomioitu epäsuhtaa fyysisen muuton ja verostatuksen muuttumisen välillä. Ongelmana on kolmen vuoden sääntö ja yleisen verovelvollisuuden jatkuminen, sillä henkilö ei välttämättä saa verosopimuksen mukaista asumista toiseen valtion esimerkiksi muuttaessaan verosopimuksettomaan valtioon kuten Portugaliin. Käytännössä usein tulee vastaan tilanteita, joissa henkilö ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa rajoitettua verovelvollisuutta esimerkiksi siksi, ettei omakotitalo muuttotappioalueella mene kaupaksi, henkilön puoliso jää oman uransa takia Suomeen tai kyse on komennuksesta ja henkilö kuuluu siksi Suomen sosiaaliturvan piiriin. 

Onneksi ongelmaan arvonnousuveron takautuvuudesta löytyy helppo ratkaisu, sillä arvonnousuvero voidaan sitoa todelliseen fyysiseen muuttoon tai vaihtoehtoisesti poistaa kolmen vuoden sääntö.

Mikäli epäkohtaa ei korjata, tulee arvonnousuvero johtamaan kohtuuttomiin tilanteisiin. Ensinnäkin vero koskisi takautuvasti suurta määrää henkilöitä, jotka ovat sen voimaantullessa jo muuttaneet Suomesta. Heille tulisi jopa useita vuosia Suomesta muuton jälkeen yllättäviä uusia verovelvollisuuksia Suomeen. Toiseksi veron myötä Suomi verottaisi sellaisia arvonnousuja, jotka ovat todellisuudessa muodostuneet vasta Suomesta muuton jälkeen.

Ehdotetussa muodossa arvonnousuvero syrjisi Suomen kansalaisia suhteessa ulkomaan kansalaisiin, joihin kolmen vuoden sääntö ei sovellu lainkaan. Suomesta muuttava ulkomaan kansalainen saa muuttohetkellä rajoitetun verovelvollisuuden, jolloin heidän kohdallaan takautuvuusongelmaa ei ole.  On myös selvästi syrjivää, että yleinen verovelvollisuus ja arvonnousuverovelvollisuus voivat jatkua eri ajan riippuen siitä, mihin valtioon henkilö muuttaa. Henkilö, jolla on täysin samanlaiset siteet Suomeen, voi muuttaessaan verosopimusvaltioon tulla verosopimuksen mukaan siellä asuvaksi, jolloin hän on Suomeen parhaimmassa tapauksessa vain reilun seitsemän vuoden ajan arvonnousuverovelvollinen. Toisaalta verosopimuksettomaan maahan muuttava voi joutua odottamaan yleisen verovelvollisuuden ja arvonnousuverovelvollisuuden päättymistä pahimmassa tapauksessa lähes yhdentoista vuoden ajan.