Digital Markets at the Centre of Competition Law (Available in Finnish)

Authors: Mikko Huimala, Helena Lamminen, and Lucianna Liemola

Digimarkkinat kilpailuoikeuden keskiössä

EU:n digitaalisiin markkinoihin liittyvässä sääntelyssä ja oikeuskäytännössä on viime aikoina tapahtunut paljon. Tässä blogikirjoituksessa teemme katsauksen muutamaan ajankohtaiseen aiheeseen ja pohdimme, minkälaisia vaikutuksia uudella sääntelyllä on Suomessa toimiville yrityksille.

Digitaaliset verkkoalustapalvelut ovat viime vuodet olleet kilpailuoikeuden keskiössä sekä perinteisten kilpailunrajoitustutkintojen että uuden lainsäädännön näkökulmasta. Määräävää markkina-asemaa koskevissa tapauksissa on selvitetty muun muassa alustapalveluiden ehtojen kohtuullisuutta, kilpailijoille asetettuja rajoituksia ja alustapalveluyritysten menettelyiden vaikutuksia. Tuoreimmassa tapauksessa (4.3.2024) Applelle määrättiin yli 1,8 miljardin euron sakot määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä musiikin suoratoistosovellusten jakelussa. Euroopan komission mukaan Apple oli vuosikymmenen ajan estänyt suoratoistopalveluita ilmoittamasta iOS-käyttäjille oman App Storensa ulkopuolisista, vaihtoehtoisista ja halvemmista musiikintilauspalveluista perien samalla korkeita välityspalkkioita App Storen kautta tehdyistä tilauksista.

EU on pyrkinyt puuttumaan ongelmiin ja vastaamaan digitaalisten markkinoiden haasteisiin luomalla uutta sääntelyä

Helmikuussa 2020 komissio julkaisi Euroopan datastrategian, jonka päätavoite on datan sisämarkkinoiden luominen ja EU:n vieminen datavetoisen yhteiskunnan eturiviin. Osana datastrategiaa EU käynnisti viisi lainsäädäntöhanketta, niin kutsutun ”Big Fiven”, jonka tarkoituksena on tukea datastrategian tavoitteita muun muassa yhdenmukaistamalla datan jakamista koskevaa sääntelykehikkoa, sääntelemällä suurimpien yritysten toimintaa sekä parantamalla yksilöiden oikeuksia omaan dataansa.

Asetus kilpailullisista ja oikeudenmukaisista markkinoista digitaalialalla (digimarkkinasäädös, eng. Digital Markets Act, ”DMA”) on osa lainsäädäntöpakettia. DMA:n tavoitteena on luoda tasavertaiset toimintaedellytykset yrityksille niiden koosta riippumatta estämällä suurimpien digitaalisten verkkoalustojen kilpailulle haitallisia toimintamalleja ja näin varmistaa avoin, kilpailukykyinen ja oikeudenmukainen liiketoimintaympäristö digitaalisilla markkinoilla.

Digimarkkinasäädös velvoittaa nyt portinvartijoiksi nimettyjä

DMA:n ytimessä on komission mahdollisuus nimetä tietyt, säädöksessä määritellyt kriteerit täyttävät suuret verkkoalustapalvelut, kuten hakukoneet, verkon markkinapaikat, sovelluskaupat, verkkomainontajärjestelmät ja viestipalvelut niin sanotuiksi ”portinvartijoiksi”. Säädös asettaa portinvartijoille sekä velvoitteita että kieltoja, jotka heijastavat tällaisia verkkoalustoja koskevaa aiempaa oikeuskäytäntöä, ja niiden tarkoituksena on huolehtia siitä, että portinvartijat toimivat reilujen pelisääntöjen mukaisesti, eivätkä aseta epäoikeudenmukaisia ehtoja yrityksille ja loppukäyttäjille.

Ensimmäiset komission nimeämät portinvartijat ovat Alphabet, Amazon, Apple, ByteDance (TikTok), Meta ja Microsoft. Portinvartijoille annettiin syyskuussa 2023 puolen vuoden siirtymäaika, jonka päätteeksi, 7. maaliskuuta 2024 lähtien, niiden on tullut täyttää DMA:n asettamat velvollisuudet kokonaisuudessaan. Maaliskuun alussa 2024 myös Booking, X ja ByteDancen TikTok Ads ilmoittivat potentiaalisesta portinvartijastatuksestaan; komissiolla on 45 päivää aikaa arvioida ja päättää, nimetäänkö nekin portinvartijoiksi. Mahdollisesta nimeämisestä alkaa vastaava puolen vuoden siirtymäaika.

Digimarkkinasäädöksen suhteesta kilpailuoikeuteen

Digimarkkinasäädös täydentää kilpailulainsäädäntöä eikä siten rajoita kilpailusääntöjen soveltamista, jolloin niitä voidaan soveltaa rinnakkain. DMA:n tavoitteilla on yhtäläisyyksiä erityisesti määräävän markkina-aseman väärinkäytön kieltävän SEUT 102 artiklan kanssa – digimarkkinasäädös tosin asettaa portinvartijoille vielä laajempia velvoitteita ja kieltoja. Portinvartijastatus ei kuitenkaan automaattisesti tarkoita sitä, että yritys olisi määräävässä asemassa, vaikka DMA:n velvoitteita onkin noudatettava.

Digimarkkinasäädöksellä pyritään ehkäisemään haitallisia käytäntöjä ennakollisesti (ex ante), kun taas perinteinen kilpailulainsäädännön alla tapahtuva arviointi tapahtuu jälkikäteisesti (ex post). Näin ollen DMA parantaa mahdollisuuksia puuttua portinvartijoiden epäreiluihin käytäntöihin ennakollisesti ja myös silloin, kun ne eivät kuulu EU:n tai jäsenvaltioiden kansallisten kilpailusääntöjen soveltamisen piiriin. Oikeuskirjallisuudessa digimarkkinasäädöstä onkin osuvasti luonnehdittu ”superkilpailuoikeudeksi”.

Muutoksia kilpailulakiin

Digimarkkinasäädös on sellaisenaan jäsenvaltioita velvoittava, mutta moni jäsenvaltioista, Suomi mukaan lukien, täydentää ja selkeyttää sen täytäntöönpanoa kansallisella lainsäädännöllä. Täydentävän sääntelyn tarkoituksena on varmistaa, että kansallisten viranomaisten toimivaltuudet ovat selkeät ja riittävät DMA:n täytäntöönpanosta vastaavan komission avustamiseksi ja tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi.

Hallitus on 1.3.2024 esittänyt (HE 11/2024vp laiksi Kilpailu- ja kuluttajavirastosta annetun lain muuttamisesta), että Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV) tulisi toimimaan keskitettynä kansallisena yhteysviranomaisena digimarkkinasäädökseen liittyvissä asioissa. Uusien säännösten perusteella KKV voisi salassapitosääntöjen estämättä vastaanottaa kolmansilta osapuolilta tietoja portinvartijayritysten käyttäytymiseen liittyen ja tarvittaessa luovuttaa tietoja komissiolle. KKV toimisi myös komissiota avustavana viranomaisena DMA:n nojalla tehtävissä tarkastuksissa, markkinatutkimuksissa sekä markkinatutkimuksen aloittamista koskevan pyynnön tekijänä.

Sääntelyn vaikutukset kansallisella tasolla

Kansallisille viranomaisille on DMA:n toimeenpanemisessa annettu lähinnä komissiota avustava rooli, koska vain komissio voi antaa asetuksen noudattamiseen liittyviä päätöksiä ja määrätä sakkoja velvoitteiden noudattamatta jättämisestä. Hallituksen esityksessä ei esitetä KKV:lle myöskään toimivaltaa oma-aloitteiseen, DMA:n velvoitteiden rikkomista koskevaan tutkintaan. Syy tähän digimarkkinasäädöksen tarjoaman kansallisen liikkumavaran käyttämättä jättämiseen on se, ettei Suomessa sijaitse tämänhetkisten tai potentiaalisten portinvartijoiden pääkonttoreita.

Tällä hetkellä vaikuttaa siis siltä, että digimarkkinasäädös ei aiheuta Suomessa ainakaan lähitulevaisuudessa merkittäviä vaikutuksia viranomaisten tai yritysten hallinnollisen taakan tasolla. Vaikutukset näyttäytynevät toistaiseksi lähinnä pidemmän aikavälin hyötyinä; reilumpana kilpailuna, suurempana liikkumavarana, selkeämpänä sääntelynä, avoimempina markkinoina ja parempina kasvu- ja markkinoillepääsymahdollisuuksina – muun muassa suomalaisille teknologia- ja media-alan yrityksille.

Portinvartijastatukset kiistojen keskiössä ja katsaus tulevaan

DMA:n velvoitteiden voimaan tulo on luonnollisesti vaikuttanut portinvartijoihin sekä potentiaalisiin portinvartijoihin ja yritykset ovatkin käyneet aktiivista keskustelua komission kanssa ja myös aloittaneet tuomioistuinprosesseja portinvartijastatukseen liittyen.

ByteDance valitti marraskuussa 2023 EU-tuomioistuimeen komission syyskuisesta päätöksestä nimetä TikTok portinvartijaksi. Maaliskuussa 2024 jättämässään ilmoituksessa ByteDance pyrki argumentoimaan sen puolesta, ettei TikTok Adsia nimitettäisi portinvartijaksi.

Marraskuussa 2023 myös Meta valitti EU-tuomioistuimeen Messenger- ja Marketplace-palvelujensa sisällyttämisestä DMA:n soveltamisalaan kuuluviksi. Metan valituksen mukaan näitä palveluja ei voida pitää DMA:n määritelmän mukaisina portinvartijapalveluina. Microsoft ja Apple ovat puolestaan onnistuneet jo välttämään iMessagen, Bingin, Edgen ja Microsoft Advertisingin sisällyttämisen portinvartijaluetteloon komission kanssa käytyjen keskustelujen ja komission suorittamien markkinatutkimusten jälkeen.

Myös komissio on osoittanut olevansa tosissaan digimarkkinasäädöksen asettamien velvoitteiden noudattamisen suhteen avaamalla viisi sääntöjen mahdollista noudattamatta jättämistä koskevaa tutkintaa vain kahden viikon kuluttua siitä, kun digimarkkinasäädöksen täytäntöönpanomääräaika oli umpeutunut. Näistä toissa päivänä (25.3.2024) avatuista tutkinnoista kaksi kohdistuu Alphabetiin, kaksi Appleen ja yksi Metaan.

Alphabetin osalta komissio selvittää, suosiiko Googlen hakukone yhtiön omia palveluja (esim. Google Shopping tai Google Flights) suhteessa kilpaileviin palveluihin ja toisaalta, estääkö se sovelluskehittäjiä ohjaamasta sovelluksen loppukäyttäjiä Googlen oman ekosysteemin (Google Play) ulkopuolella oleviin, mahdollisesti halvempiin vaihtoehtoihin (ns. anti-steering). Myös Apple perii edelleen erilaisia toistuvia maksuja ja rajoittaa edelleen ohjausta App Storen ulkopuolelle, joten komissio selvittää myös sen osalta, noudattaako se DMA:n velvoitteita tältä osin. Applea koskeva toinen tutkinta liittyy siihen, noudattaako yhtiö velvollisuutta mahdollistaa sovellusten helppo poistaminen ja muuttaa oletusasetuksia. Metan osalta komissio selvittää, ovatko Instagramin ja Faceboookin marraskuussa käyttöön otetut tilausmaksumallit (”pay or consent") sopusoinnussa DMA:n kanssa. Komissiolla vaikuttaa siis olevan aktiivinen linja digimarkkinasäädöksen ja digimarkkinoilla tapahtuvan kilpailun seurannassa ja valvonnassa. Komission ilmoituksen mukaan se aikoo saada DMA:n noudattamiseen liittyvät edellä mainitut tutkinnat valmiiksi seuraavan vuoden aikana. Nähtäväksi jää myös, minkälainen linja muun muassa portinvartijastatukseen liittyvissä päätöksissä otetaan ja miten valitukset EU-tuomioistuimessa etenevät. Tulevaisuus näyttää lisäksi, miten digimarkkinasäädöksen avulla edistettävät tavoitteet toteutuvat ja minkälainen vaikutus sääntelyllä on digitaalisiin markkinoihin.

Tutustu myös Laura Sainion marraskuussa 2023 kirjoittamaan artikkeliin: The EU Digital Markets Act – What Is Different Compared to the EU Competition Law Rules and What Are the Anticipated Impacts on Companies and Consumers?