Hallintoprosessin pitkä kesto heikentää oikeusturvaa ja tulee kalliiksi

Author: Petri Saukko

Tässä kirjoituksessa haluan kohdistaa huomiota hallintoasioiden käsittelyaikoihin. Asiasta puhutaan ja kirjoitetaan aika ajoin, mutta sen eteen tehdään hämmentävän vähän. Kun käsittelyaikojen lyhentämiseen tähtääviä toimenpiteitä sitten tehdään tai ehdotetaan, niin usein ne ovat käsittelyaikojen kokonaiskuvaan peilaten varsin vähämerkityksellisiä. Toimenpiteet ja ehdotukset myös leimataan usein oikeusturvaa vaarantaviksi. Näin voi joissain tilanteissa ollakin ja silloin käsittelyajan lyhentäminen ei tietenkään ole perusteltua.

Hallintolainkäyttölakia ollaan parhaillaan uudistamassa ja uudistusehdotuksessa on muun muassa mainittu, että oikeudenkäyntien lyheneminen tuo kustannussäästöjä. Olen kuitenkin huomannut, että tuomioistuinten käsittelyaikojen lyhentämisestä puhuminen johtaa usein myös siihen, että käsittelyaika on vaan otettava annettuna. Tuomioistuimille täytyy jättää rauha tehdä päätöksiä oikeusturvaa vaarantamatta. Tämä on sinällään totta, mutta se kätkee pois tosiasian, että käsittelyaikoja voidaan lyhentää oikeusturvaa vaarantamatta ja päinvastoin, oikeusturvaa parantaen.

Ymmärtääkseni uudistusehdotuksessa esiintuodut kustannussäästöt perustuvat lähinnä siihen, että ehdotuksessa valitusluvan käyttöala muutoksenhaussa korkeimpaan hallintoon laajenee ja tulee pääsäännöksi, sekä prosessiin ehdotetaan menettelyä hieman sujuvoittavia tekijöitä, kuten lisäselvityksen toimittamisen rajoittamismahdollisuutta ja mahdollisuutta yhdistää samoja asiakokonaisuuksia käsiteltäväksi samassa hallinto-oikeudessa. Toisaalta ehdotusluonnokseen sisältyy myös esimerkiksi ehdotus siitä, että viranomaisten valitusmahdollisuutta hallinto-oikeuksien päätöksistä laajennettaisiin, joka puolestaan lähtökohtaisesti pidentää käsittelyaikoja ja asettaa ylipäänsä kysymyksiä tarpeelle laajentaa liikaa viranomaisten valitusmahdollisuutta. Henkilökohtaisesti olen hieman epäileväinen sen suhteen, tuovatko lakiehdotusluonnoksessa mainitut seikat kokonaisuudessaan merkittäviä lyhennyksiä käsittelyaikoihin. Esimerkiksi valituslupamenettely on jo tällä hetkellä käytössä useissa asiaryhmissä korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Lainsäädännön arviointineuvosto on 18.12.2017 päivätyssä lausunnossa luonnoksesta hallituksen esitykseksi katsonut, että yritystoiminnan harjoittamista, kaavoittamista ja rakentamista koskevien päätösten kerrotusta nopeutumisesta aiheutuvia vaikutuksia tulisi käsitellä tarkemmin. Päätösten odottamisesta aiheutuu yrityksille kustannuksia. Arviointineuvoston mukaan esitysluonnoksesta tulisi käydä esimerkiksi ilmi, minkä verran käsittelyajat voisivat lyhentyä, ja minkälaisille toimijoille tästä olisi erityisesti hyötyä. Tällaista arviointineuvoston näkemystä kannatan lämpimästi.

Alla pyrin avaamaan asiaa siitä näkökulmasta, että myös tästä asiasta täytyisi pystyä keskustelemaan avoimesti. Aloitan aiheen käsittelyn hallintotuomioistuinten ohjaavasta vaikutuksesta ja etenen käsittelyaikojen merkitykseen oikeusturvan ja taloudellisten seikkojen näkökulmasta.

Hallintotuomioistuinten ohjaava vaikutus

Julkisen hallinnon viranomaisten päätöksenteko ja sitä mahdollisesti seuraava oikeudenkäynti hallintotuomioistuimissa kestää usein vuosia. Käsittelyajat Suomessa eivät ole mitenkään erityisen pitkiä kansainvälisesti katsottuna. Käsittelyaikojen kansainväliseen vertailuun liittyy kuitenkin useita vertailtavuutta heikentäviä tekijöitä johtuen esimerkiksi käytettävästä asiaryhmäjaottelusta, viranomais- ja tuomioistuinrakenteesta sekä asiaryhmissä sovellettavista prosesseista. Tämä vertailtavuuteen liittyvä haaste esiintyy jo Pohjoismaidenkin välillä. Oikeusministeriön tilastoihin tutustumalla huomaa, että vertailu on paikoin vaikeaa jopa Suomen sisäisesti eri tuomioistuinten välillä, jopa samassa tuomioistuinasteessa. Monella tapaa hedelmällisempää onkin arvioida käsittelyaikojen merkitystä oikeusturvaan ja valtion talouteen Suomessa, jotka eivät aina ole toistensa vastakohtia. Käsittelyajoilla on yllättävän suurta merkitystä sekä yritysten että koko yhteiskunnan kannalta.    Kun otetaan huomioon, että hallintotuomioistuinten tuomarit tekevät päätöksiä pääsääntöisesti kokoonpanoissa, niin päätösmäärä per tuomari on kiistatta kunnioitettava. Merkittävyyttä korostaa se, että samalla kun hallintotuomioistuimet ratkaisevat yksittäistapauksia, ne käytännössä päätöksillään ohjaavat koko Suomen viranomaiskoneistoa.

Hallintotuomioistuimet ovat vastaavalla tavalla riippumattomia ja yksilöllistä oikeusturvaa tuottavia tuomioistuimia kuin yleiset tuomioistuimet. Perustavanlaatuinen ero tuomioistuinlinjojen välillä liittyy hallintotuomioistuinten rooliin tehdä päätöksiä valituksiin hallintoviranomaisten tekemistä päätöksistä. Lähtökohtaisesti pohjalla on olemassa viranomaisen päätös, jota sitten ryhdytään käsittelemään hallintotuomioistuimissa. Yksilöllisen oikeusturvan ohella yhdellä hallintotuomioistuimen päätöksellä voi olla hyvinkin laaja ohjausvaikutus hallinnon viranomaistoiminnassa tehtäviin muihin päätöksiin. Hallinnon vaikuttavuutta käsittelevässä niin sanotussa Pyramiditutkimuksessa vuodelta 2009 on arvioitu, että Suomessa tehdään jopa yli 20 miljoonaa valituskelpoista viranomaispäätöstä vuosittain. Vaikka vain harvat niistä ohjautuvat hallintotuomioistuimiin, tämä luku kertoo omalta osaltaan siitä valtavasta päätöspotentiaalista, johon hallintotuomioistuinten ohjausvaikutus kohdistuu. Ohjausvaikutuksen huomaa erityisesti silloin, kun se ei toimi riittävällä tavalla. Hallintotuomioistuimiin ajautuukin aika ajoin suuria valitusmääriä samasta asiaryhmästä eli hallintoviranomainen ehtii tehdä paljon samanlaisia päätöksiä tietyillä juridisilla linjauksilla ja myöhemmin lukemattomat päätöksen saaneet hakevat kyseisiin linjauksiin muutosta hallintotuomioistuimista, josta voi aiheutua yhteiskunnallisesti valtavia kustannuksia. Tällaisista tapauksista pitäisi ehdottomasti osata oppia.

Käsittelyajat ja oikeusturva

Vuonna 2016 hallinto-oikeuksien keskimääräinen asian käsittelyaika oli 8 kuukautta. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa keskimääräinen käsittelyaika oli yli 9 kuukautta. Markkinaoikeudessa asioiden keskimääräinen käsittelyaika oli yli 6 kuukautta ja vakuutusoikeudessa yli 12 kuukautta. Kun osa käsiteltävistä valitusasioista on juridisesti suoraviivaisempia tai luonteeltaan käsiteltävä kiireellisempänä kuin muut (esim. tahdosta riippumatonta hoitoa tai huostaanottoa koskevat asiat), asiaryhmien väliset keskimääräiset käsittelyajat jakautuvat kuitenkin suuresti.

Esimerkiksi vuonna 2016 Helsingin hallinto-oikeudessa arvonlisäveroa koskevien valitusten keskimääräinen käsittelyaika oli yli 14 kuukautta, elinkeinotulon verotusta koskevien valitusten yli 13 kuukautta ja siirtohinnoittelua koskevien verovalitusten yli 21 kuukautta. Rakentamista koskevat asiat, mukaan lukien kaava-asiat, käsiteltiin keskimäärin 9 kuukaudessa. Vaasan hallinto-oikeuden toimivaltaan kuuluu koko valtion alueelta vesi- ja ympäristöasioita. Keskimääräinen käsittelyaika Vaasan hallinto-oikeudessa ympäristöasioissa oli yli 16 kuukautta. Kun asia on juridisesti tulkinnallisempi, niin sitä todennäköisemmin siitä haetaan muutosta korkeimmasta hallinto-oikeudesta. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa vuonna 2016 veroasioiden keskimääräinen käsittelyaika oli yli 12 kuukautta, ympäristöasioiden samoin yli 12 kuukautta ja rakentamisen noin 11 kuukautta. Kokonaiskäsittelyaika eri tuomioistuimissa muodostuu tällöin pitkäksi. Esimerkiksi veroasioiden käsittelyajat voivat olla hyvin pitkiä, kun huomioidaan mukaan vielä viranomaiskäsittely. Pelkästään verotarkastus viranomaisvaiheessa saattaa kestää monta vuotta ja sen jälkeen voi mennä vielä useita vuosia ennen kuin saadaan ylimmän tuomioistuinasteen lopullinen asiaratkaisu. Tuomioistuimissa saattaa pahimmillaan olla pöydällä järjestelyjä, joiden toteutus on tapahtunut pitkälle yli vuosikymmen sitten. Pitkä aika yritykselle ”roikkua löyhässä hirressä”.

Asioiden huolellinen käsittely viranomaisissa ja tuomioistuimissa on kansalaisten ja yhteisöjen oikeusturvan kannalta tärkeää. Tästä ei ole syytä joustaa. Kun esimerkiksi veroasian keskimääräinen kokonaiskäsittelyaika per tuomioistuinaste on noin 12 kuukautta, asian aktiivinen käsittelyaika tuomioistuimessa on kuitenkin pieni osuus tästä kokonaisajasta. Kysymys on tietyssä mielessä samasta ongelmasta, jota terveydenhuollossa nimitetään hoitojonoksi. Suoraviivaistaen valitukset ovat tuomioistuimissa suurimman osan ajasta vain odottamassa käsittelyä. Kuitenkin mitä nopeammin asiaa päästään sen vireille tulosta hallintotuomioistuimessa käsittelemään, sitä joustavampaa ja tiiviimpää asian käsittely prosessinjohdollisesti ja juridisesti on. Tuolloin aika ei ehkä ole tuonut mukanaan asian juridisessa arvioinnissa mahdollisesti huomioitavia uusia lisähaasteita. Voinee sanoa, että pitkät käsittelyajat voivat hyvinkin vaikeuttaa asioiden aineellisten ratkaisujen tekemistä. Mitä enemmän aikaa on kulunut, sitä tulkinnallisempia monet asiat voivat olla. Miten säännöstä tulisi tulkita muuttuneen oikeuskäytännön myötä? Miten kansalaisen ja yhteisön luottamuksensuoja tulisi huomioida? Miten vanhojen asioiden näyttöön, näytön riittävyyteen ja näyttötaakan jakautumiseen tulisi suhtautua?  Kaikilla näillä on muun muassa merkitystä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja oikeusturvan toteutumisessa. Asianmukaisen käsittelyn huomioiva mahdollisimman lyhyt käsittelyaika on jo itseisarvoisesti osa oikeusturvaa.

Käsittelyajat ja taloudellinen vaikutus

Kun kysymys on riittävän isosta asiasta, jo yhdessä asiaryhmässä käsittelyajan lyheneminen pelkästään yhdellä kuukaudella saattaa tuoda merkittäviä säästöjä valtion taloudelle. Hallituksen esityksissä on vasta viime aikoina ryhdytty korostamaan enemmän vaikutusarviointia. Tämä on ehdottomasti hyvä ja tärkeä asia, vaikka arviot ovat arvioita ja niiden tosiasialliseen toteutumiseen liittyy aina monia tekijöitä. Voidaan kuitenkin esittää valistuneita arvioita siitä, paljonko ympäristölupaa, kaavoitusta tai elinkeinolupaa koskevan asian käsittelyaika maksaa luvasta riippuvaiselle yritykselle tai mahdollisesti lukemattomille muille siitä välillisesti riippuvaisille tahoille. Yhdessä rakennuslupa-asiassa mahdollinen siirtyminen väistötiloihin ja hankkeiden väliaikainen keskeytyminen voi maksaa miljoonia euroja. Pelkästään ostetun kiinteistön korkokulut voivat Helsingissä olla vuositasolla merkittäviä. On kallista pitää tiloja tyhjillään, kun asiaa käsitellään vuosi hallinto-oikeudessa ja toinen korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Mitä kauemmin keskeytyminen ja epätietoisuus kestävät, sitä kalliimmaksi ja haastavammaksi tilanne usein muodostuu. Tällöin aika on suoraan ja välittömästi myös rahaa. Toisaalta elinkeinoluvan viipyminen voi estää jopa koko elinkeinon alkamisen, kun aika ajaa ohi. Tiedossa on myös tilanteita, joissa kevyillä valitusperusteilla ja laajaan valitusoikeuteen pohjautuen on tehty valituksia ja hankkeita on jäänyt toteutumatta. Joissain tapauksissa valittajille on jopa heidän pyynnöstään maksettu siitä, että he eivät valittaisi tai että he peruuttaisivat valituksen. Vaikka valitusoikeuden rajaamisessa on syytä olla varovainen, asioista pitäisi kuitenkin pystyä keskustelemaan avoimesti. Kiusalla ja rahastusmielessä kevyin perustein tehdyt valitukset joka tapauksessa vähenisivät, jos valituksesta aiheutuva viivästyminen ei olisi ajallisesti suuri, jos käsittelyajat olisivat lyhempiä.

Kun tässä yhteydessä otetaan huomioon edellä mainittu hallintotuomioistuinten ohjausvaikutus valtavaan määrään erilaisia viranomaispäätöksiä, voi esittää aiheellisen kysymyksen, olisiko käsittelyaikojen lyhentämiseen syytä kiinnittää enemmän huomiota myös aidosti ja konkreettisesti vaikuttavilla keinoilla, kuten resursoinnin kohdentamisella ja mahdollisilla rakenteellisemmilla muutoksilla? Voisiko sitova sovintomenettely soveltua hallintoasioihin myös Suomessa? Valtiovarainministeriön ja oikeusministeriön olisi suositeltavaa tehdä näihin seikkoihin liittyviä laskuharjoituksia.

Lopuksi

Hallintotuomioistuimissa tehdään jo tällä hetkellä paljon päätöksiä suhteutettuna niiden resursseihin eikä oikeusturvasta eli asian aktiivisesta ja todellisesta käsittelyajasta ole syytä tinkiä. ”Hoitojonon” purkamiselle löytyy kuitenkin merkittäviä perusteita sekä oikeusturvan että valtion talouden näkökulmasta. Jos hallintotuomioistuinten keskimääräiset käsittelyajat vaikkapa puolittuisivat, säästöt valtion taloudessakin olisivat kiistatta merkittäviä.