Hallintoprosessia uudistetaan

Authors: Petri Saukko

Hallintotuomioistuinten prosessisäännöstöä eli hallintolainkäyttölakia ollaan uudistamassa. Hallituksen esitysluonnoksessa ehdotetaan säädettäväksi laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa. Lailla kumottaisiin voimassa oleva hallintolainkäyttölaki. Uudessa laissa säädettäisiin hallintoasioita koskevasta oikeudenkäynnistä nykyistä täsmällisemmin ja informatiivisemmin. Lakiuudistusta on valmisteltu huolellisesti useamman vuoden ajan. Tähän liittyen on järjestetty kuulemisia sekä laadittu taustaraportteja ja työryhmämietintöjä. Olen itsekin aikaisemmin oikeusministeriössä työskennellessäni ollut kuultavana hankkeen tiimoilta.

Keskeiset uudistusehdotukset

• Haettaessa muutosta hallinto-oikeuden päätökseen korkeimmalta hallinto-oikeudelta muutoksenhaku edellyttäisi lähtökohtaisesti valituslupaa;

• Hallintopäätöksen tehneellä viranomaisella olisi mahdollisuus valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos hallinto-oikeus on muuttanut viranomaisen päätöstä tai kumonnut sen;

• Hallinto-oikeuksissa vireillä olevan asiakokonaisuuden voisi yhdistää käsiteltäväksi samassa hallinto-oikeudessa;

• Mahdollisuus suulliseen valmisteluun ja tarkastuksen tekemiseen kirjattaisiin lakiin ja varsinaisen suullisen käsittelyn toimittamisen säännöksiä täsmennettäisiin;

• Toimivalta antaa väliaikaisia turvaamismääräyksiä hallintolainkäyttöasioissa siirrettäisiin kokonaisuudessaan hallintotuomioistuimille;

• Hallintotuomioistuimen päätös voitaisiin nykyistä useammin antaa tiedoksi tavallisena tiedoksiantona todisteellisen asemesta;

• Uuden lisäselvityksen toimittamista voitaisiin rajoittaa asettamalla määräaika, jonka jälkeen toimitetun selvityksen hallintotuomioistuin voi jättää huomioon ottamatta;

• Laissa korostettaisiin nykyistä enemmän päätöksen tehneen hallintoviranomaisen velvollisuuksia asian selvittämisessä;

• Oikeudenkäyntikulusäännöksiä täsmennettäisiin

• Viittauksia oikeudenkäymiskaareen ja hallintolakiin vähennettäisiin ottamalla viittaussäännösten sijaan nimenomaiset säännökset uuteen lakiin.

Lainsäädännön arviointineuvosto on antanut 18.12.2017 päivätyn lausunnon luonnoksesta hallituksen esitykseksi. Arviointineuvosto näkee hallituksen esitysluonnoksessa useita myönteisiä seikkoja, mutta myös puutteita ja kehittämiskohteita, jotka tulisi korjata ennen lopullisen hallituksen esityksen antamista. Arviointineuvoston mukaan esimerkiksi lain vaikutuksia yrityksiin tulisi käsitellä tarkemmin. Esitysluonnoksessa on esitelty oikeusturvaa parantavia tekijöitä ja päätöksentekoa tehostavia seikkoja, mutta siinä tulisi arviointineuvoston mukaan käsitellä myös asianosaisen oikeusturvan kannalta mahdollisesti ongelmallisia seikkoja. Valmistelussa tulisi arviointineuvoston mukaan hyödyntää kokemuksia yleisen lainkäytön puolella tehdyistä uudistuksista.

Arviointineuvoston näkemyksiin on näiltä osin helppo yhtyä. Lakiesityksen luonnoksessa on toki erilaisia vaikuttavuusarviointeja, mutta ne on tehty enemmänkin viranomaisen näkökulmasta. Ehdotus sisältää uudistuksia, jotka toteutuessaan voivat vaikuttaa yrityksiin merkittävästi. Käyn alla lyhyesti läpi esitysluonnoksen sisältämiä uudistusehdotuksia sekä esitän näkemykseni ehdotuksiin liittyen.

Ehdotus: Haettaessa muutosta hallinto-oikeuden päätökseen korkeimmalta hallinto-oikeudelta muutoksenhaku edellyttäisi lähtökohtaisesti valituslupaa

Perinteinen pääsääntö, jonka mukaan hallinto-oikeuden päätöksestä voi valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valituslupakynnystä muuttuisi poikkeussäännökseksi ja uuden pääsäännön mukaan valitus edellyttäisi ensin korkeimman hallinto-oikeuden myöntämää valituslupaa. Uudistus muuttaisi korkeimman hallinto-oikeuden roolia entistä enemmän ennakkopäätöstuomioistuimeksi. Tällä hetkellä lukuisissa asiaryhmissä jo edellytetään valituslupaa, joten siinä mielessä muutos ei ole järisyttävä. Lisäksi korkeimmalla hallinto-oikeudella on jo tällä hetkellä varsin laajasti itsenäistä valtaa määrätä valitusluvasta ja sen tutkimisen laajuudesta. Korkein hallinto-oikeus myös myöntää valituslupia selvästi enemmän kuin korkein oikeus yleisen lainkäytön puolella. Lähtökohtaisesti uudistus kuitenkin kiristää mahdollisuutta saada asia ylimmän hallintotuomioistuimen eli korkeimman hallinto-oikeuden tutkittavaksi. Yritysten näkökulmasta valitusluvan saamisen perusteleminen muutoksenhakukirjelmissä korostuu. Tällöin erityisesti asian ennakkopäätösperusteen kriteerejä on tärkeä pyrkiä avaamaan huolellisesti.

Ehdotus: Hallintopäätöksen tehneellä viranomaisella olisi mahdollisuus valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos hallinto-oikeus on muuttanut viranomaisen päätöstä tai kumonnut sen

Tällä hetkellä useilla viranomaisilla on oikeus hakea muutosta korkeimmasta hallinto-oikeudesta, jos hallinto-oikeus muuttaa viranomaisen päätöstä. Jatkossa viranomaisille turvattaisiin entistä kattavampi muutoksenhakuoikeus. Ehdotukselle on olemassa asiallisia perusteluja, kuten oikeuskäytännön yhtenäisyyteen pyrkiminen ja viranomaistoiminnan kattavampi ohjaus. Hallinto-oikeudessa asiansa voittaneen yrityksen kannalta tämä voi tarkoittaa lisääntyvässä määrin epävarmuuden jatkumista ja käsittelyaikojen pidentymistä.

Ehdotus: Hallinto-oikeuksissa vireillä olevan asiakokonaisuuden voisi yhdistää käsiteltäväksi samassa hallinto-oikeudessa

Hallinto-oikeuksissa vireillä olevan asiakokonaisuuden voisi jatkossa yhdistää käsiteltäväksi samassa hallinto-oikeudessa. Tämä on oikein toteutettuna tervetullut uudistus yritysten näkökulmasta. Parantaa oikeuskäytännön yhtenäisyyttä ja tehostaa päätöksentekoa. Lisäksi toteutuessaan uudistus vähentäisi nykyään epäselvyyksiä ja epäjohdonmukaisuuksia aiheuttavia tilanteita, kun toisiinsa läheisesti ja asiallisesti liittyviä samoja asioita käsitellään eri painotuksin eri hallinto-oikeuksissa.

Ehdotus: Mahdollisuus suulliseen valmisteluun ja tarkastuksen tekemiseen kirjattaisiin lakiin ja varsinaisen suullisen käsittelyn toimittamisen säännöksiä täsmennettäisiin

Lakiin kirjattaisiin mahdollisuus suulliseen valmisteluun ja tarkastuksen tekemiseen. Nykyinen hallintoprosessi on sen verran joustava, että ymmärtääkseni nämä ovat mahdollisia jo ilman uudistustakin. Suullisia valmisteluistuntoja on joskus jo pidettykin ja katselmus on voinut käytännössä pitää sisällään myös tarkastamista. Sinällään kuitenkin lakiin kirjaaminen selkeyttää asiaa. Tällä hetkellä suullisia käsittelyjä toimitetaan eniten lastensuojeluasioissa. Lisäksi ulkomaalaisasioiden määrän kasvu on lisännyt suullisia käsittelyjä myös tässä asiaryhmässä. Tahdosta riippumatonta hoitoa koskevissa asioissa on myös toimitettu perinteisesti suullisia käsittelyjä. Muissa asiaryhmissä, kuten yrityksille merkityksellisessä verotuksessa, suullisten käsittelyjen toimittaminen on mielestäni liian vähäistä. Oikeusturvaa lisääviä suullisia käsittelyjä, joissa osapuolten on helpompi saada itsensä varmemmin ymmärretyksi välittömässä käsittelyssä, tulisi toimittaa enemmän. Aika näyttää mikä merkitys suulliselle valmistelulle ja tarkastukselle käytännössä tulee. Mikäli varsinaisia suullisia käsittelyjä ei ryhdytä toimittamaan enemmän, suullisen valmistelun järjestäminen voi typistyä joihinkin lastensuojeluasioihin ja tarkastusten tekemiset katselmusten kevyemmiksi vaihtoehdoiksi rakennus- ja ympäristöasioissa. Varsinaisen suullisen käsittelyn toimittamisen osalta ehdotuksessa täsmennettäisiin sääntelyä. Suuntaus on hyvä, mutta mielestäni riittämätön. Ehdotuksessa olisi ollut hyvä lausua, että uusien menettelyä ja toimittamista koskevien sääntöjen tarkoituksena on lisätä selvästi suullisten käsittelyjen toimittamista nykyiseen verrattuna.

Ehdotus: Toimivalta antaa väliaikaisia turvaamismääräyksiä hallintolainkäyttöasioissa siirrettäisiin kokonaisuudessaan hallintotuomioistuimille

Toimivalta antaa väliaikaisia turvaamismääräyksiä hallintolainkäyttöasioissa siirrettäisiin kokonaisuudessaan hallintotuomioistuimille. Mikäli viranomainen ei ole vielä tehnyt valituskelpoista päätöstä, hallintotuomioistuimella ei lähtökohtaisesti ole toimivaltaa keskeyttää täytäntöönpanoa. Tällöin turvaamistoimi yleisessä tuomioistuimessa julkisen vallan toimintaa kohtaan on ainoa mahdollisuus. Yleiset tuomioistuimet myöntävät tällä hetkellä turvaamistoimia hallintolainkäyttöasioissa harvoin. Osiltaan tämä voi johtua siitä, että yritykset eivät tiedä tällaisesta mahdollisuudesta ja lisäksi yleisissä tuomioistuimissakin voidaan arkailla turvaamistoimen käyttöä hallintolainkäyttöön liitännäisissä asioissa. Käräjäoikeudessa voi olla ajatuksia, että ei haluta mennä hallintotuomioistuinten ”tontille” tai muutoin ollaan epävarmoja. Tämä luonnollisesti korostaa asiamiesten valppautta mahdollisesti asiaan tarvittavan turvaamistoimen perusteluja laadittaessa. Vaikka kysymys voi olla harvinaisesta tilanteesta, niin kokemuksestani voin todeta, että turvaamiskeinona tämä voi olla elintärkeä oikeussuojan saamiseksi. Viranomaisen välittömästi täytäntöönpanokelpoinen päätös voi käytännössä tehdä asianosaisen valitusoikeuden ja siten oikeuden oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin tyhjäksi. Valitus voi menettää merkityksensä. Uudistuksen myötä tämä edellyttää hallintotuomioistuimilta nopeaa reagointia ja uudenlaista juridista otetta. Nykyään hallintotuomioistuimet eivät juurikaan täytäntöönpanoa koskevissa välipäätöksissä käytä määräyksiä, vaan keskeyttävät täytäntöönpanoja. Koska turvaamistoimitarpeet voivat olla hyvin erityyppisiä, hallintotuomioistuinten tulee tottua antamaan erilaisia määräyspäätöksiä uudenlaisissa tilanteissa.

Ehdotus: Hallintotuomioistuimen päätös voitaisiin nykyistä useammin antaa tiedoksi tavallisena tiedoksiantona todisteellisen tiedoksiannon asemesta sekä uuden lisäselvityksen toimittamista voitaisiin rajoittaa asettamalla määräaika, jonka jälkeen toimitetun selvityksen hallintotuomioistuin voi jättää huomioon ottamatta

Prosessia pyritään tehostamaan ja sujuvoittamaan myös tiedoksiantoa ja lisäselvityksen toimittamisen rajoittamista koskevilla uudistuksilla. Tavallisesta tiedoksiannosta on jo aikaisempaa kokemusta ja saantitodistusmenettelyyn on liittynyt kankeutta ja paikoin myös epäselvyyksiä, joita on jouduttu ratkomaan aina korkeimmassa hallinto-oikeudessa asti. Tiedoksiantoon liittyy kuitenkin yritysten oikeusturvan kannalta merkittäviä seikkoja, kuten valitusajan määräytymisen alkaminen. Uudistusta tulisikin toteuttaa huolellisesti ja seurata tarkkaan, ettei oikeudenmenetyksiä tapahdu. Uuden selvityksen rajoittaminen on jo käytössä ulkomaalaisasioissa. Tältä osin uudistusehdotus tähtää jämäkämpään prosessiin. Hallintotuomioistuimilla on kuitenkin velvollisuus huolehtia siitä, että tosiseikat tulevat selvitetyksi. Tuomioistuimen tulee huolehtia myös siitä, että asianosainen saa esittää käsityksensä oikeudenkäyntiaineistosta. Näistä ei voida joustaa.

Ehdotus: Laissa korostettaisiin nykyistä enemmän päätöksen tehneen hallintoviranomaisen velvollisuuksia asian selvittämisessä

Uudistusehdotuksen mukaan laissa korostettaisiin nykyistä enemmän päätöksen tehneen hallintoviranomaisen velvollisuuksia asian selvittämisessä. Hallintotuomioistuimen tehtävänä ei ole julkisen edun valvominen oikeudenkäynnissä, vaan julkinen etu otetaan tuomioistuimen näkökulmasta huomioon vain siinä määrin kuin aineellinen lainsäädäntö sitä edellyttää. Hallintopäätöksen tehneen viranomaisen asemaa asian selvittämiseen osaltaan velvollisena osapuolena onkin katsottu tarpeen selkeyttää. Laissa täsmennettäisiin päätöksen tehneen viranomaisen velvollisuutta antaa lausunto, vastata valituksessa esitettyihin vaatimuksiin ja esittää tuomioistuimen pyytämää lisäselvitystä asetettuun määräaikaan mennessä. Tuomioistuin voisi tarvittaessa asettaa velvoitteen tehosteeksi sakon uhan. Säännös ilmentäisi nykyistä selkeämmin viranomaisen osallistumisvelvollisuutta asian selvittämiseen. Säännös korostaisi myös tuomioistuimen riippumatonta asemaa. Suomessa viranomaisten toiminta oikeudenkäynneissä on pääasiallisesti varsin toimivaa. Toteutuessaan uudistus voisi kuitenkin aktivoida ja sitouttaa viranomaisia entisestään asian selvittämiseen. Yritysten ja asiamiesten olisi luonnollisesti myös tärkeä tiedostaa tämä viranomaista ja sen toimintaa koskeva edellytys omaa puolustautumista ja prosessuaalista näkemystä rakennettaessa.

Ehdotus: Oikeudenkäyntikulusäännöksiä täsmennettäisiin

Oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuutta arvioitaessa voitaisiin ehdotuksen mukaan ottaa huomioon muun muassa asian oikeudellinen epäselvyys, oikeudenkäyntiin johtaneet seikat, osapuolen oma toiminta ja asian merkitys osapuolelle. Ehdotuksessa ei kuitenkaan korostettaisi viranomaisen virheen merkitystä niin kuin voimassa olevassa hallintolainkäyttölaissa. Tämä on positiivista, joskin esitysluonnoksen mukaan ehdotetut oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat säännökset vastaisivat sisällöltään pääosin voimassa olevia hallintolainkäyttölain säännöksiä. Jää siis nähtäväksi, miten ehdotettuja säännöksiä tultaisiin käytännössä tulkitsemaan. Mielestäni viimeistään nyt olisi hyvä katsoa ”totuutta silmiin”. Nykyinen hallintolainkäytön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva sääntely on myös aineelliselta sisällöltään vanhentunut. Asiansa voittaneen yrityksen kuluja korvataan harvakseltaan. Kun kuluja korvataan, niin silloinkin korvataan liian usein vain (pieni) osa todellisuudessa aiheutuneista kuluista. Hallintoprosessissa hallintotuomioistuimen viran puolesta tapahtuva selvittämisvelvollisuus eli niin sanottu virallisperiaate ja se, että prosessin toisena osapuolena on viranomainen, eivät poista yritysten tarvetta nykyään yhä enemmän myös hallintoprosessissa toteutettavaan täysimittaiseen puolustautumiseen. Mielestäni jatkossa tulisi ottaa arvioitavaksi myös mahdollisuus saada tietyissä tilanteissa korvaus kuluista, jotka aiheutuvat viranomaistasolla.

Ehdotus: Viittauksia oikeudenkäymiskaareen ja hallintolakiin vähennettäisiin ottamalla viittaussäännösten sijaan nimenomaiset säännökset uuteen lakiin.

Tämä olisi selkeyttävä uudistus. Tällä hetkellä hallintolainkäyttölaissa on lukuisia viittauksia näihin muihin lakeihin myös prosessisääntelyn osalta. Lainvalmisteluteknisesti hallintolainkäyttölakiin aikoinaan tehdyt viittaukset ovat olleet kätevä ja helppo ratkaisu. Lain tulkitsijalle viittaukset puolestaan aiheuttavat epäselviä tulkintatilanteita. Viittausten poistamisessa ja uuden sääntelyn muotoilussa on kuitenkin oltava tarkkana, että ei aiheudu aukkotilanteita.

Ymmärtääkseni uuden lain voimaantulo ajoittuu aikaisintaan vuodelle 2019.