Competition Authorities’ Dawn Raids in Brief

Authors: Annika Grönholm, Mikko Huimala, Helena Lamminen, and Ida Krook

Kilpailuviranomaisten yllätystarkastukset – mitä ne ovat ja miten niihin voi varautua?

Dawn raid – mikä ja miksi?

Kilpailuviranomaiset sekä Suomessa että EU:ssa ovat selkeästi aktivoituneet yllätystarkastusten saralla koronapandemian aikaisen hiljaisemman kauden jälkeen. Kilpailu- ja kuluttajavirastolla (”KKV” tai ”virasto”) on kilpailulain 35 §:n nojalla oikeus suorittaa tarkastus elinkeinonharjoittajan tai toimialayhdistyksen liiketiloissa kilpailulain säännösten noudattamisen valvomiseksi ja yrityskauppojen arvioimiseksi (nk. yllätystarkastus, eng. dawn raid). Tarkastus voidaan perustellusta syystä suorittaa myös muissa kuin liiketiloissa, kuten yhtiön avainhenkilöiden kotona, mikä on merkittävästi lisääntyneen etätyön myötä yhä todennäköisempää. Myös Euroopan komissio (”komissio”) on toimivaltainen suorittamaan yllätystarkastuksia Suomessa. Yllätystarkastus on yksi viranomaisen tutkintatoimenpiteistä, jonka avulla se pyrkii löytämään todistusaineistoa kilpailurikkomusepäilyn toteen näyttämiseksi eikä se itsessään tarkoita, että tarkastuksen kohde olisi syyllistynyt lainvastaiseen toimintaan.

Yllätystarkastusten taustalla on lähes aina epäily kilpailurikkomuksesta, useimmiten kartellista. Tarkastuksen taustalla voi olla myös epäily kilpailuoikeudelliseen asiaan liittyvästä menettelyrikkomuksesta, määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä tai yrityskauppojen yhteydessä epäily siitä, ettei ilmoitusvelvollinen ole toimittanut viranomaiselle kaikkia yrityskaupan arvioimisen kannalta relevantteja tietoja. Kilpailuviranomainen voi tehdä tarkastuksen myös, jos se epäilee, että yritykselle on myönnetty kilpailua vääristävää tukea EU:n ulkopuolelta. Viranomaisen tutkinnat käynnistyvät usein kilpailuviranomaisten oma-aloitteisten selvitysten, viranomaiselle toimitettujen vihjeiden tai kartelliin osallistuvan yrityksen ilmiannon perusteella. KKV on hiljattain ottanut käyttöön myös tilastolliset menetelmät, joita hyödynnetään aluksi etenkin julkisissa hankinnoissa esiintyvien tarjouskartellien havaitsemisessa.

Viimeaikaisten tarkastusten perusteella kilpailuviranomaiset ovat olleet erityisen kiinnostuneita toimialajärjestöjen toiminnasta ja niiden puitteissa tapahtuneista kilpailurikkomuksista, kuten myös kilpailunvastaisista menettelyistä työmarkkinoilla (ks. aiheesta kirjoittamamme blogipostaus täältä).

Mitä tarkastuksella tapahtuu?

Yllätystarkastuksen aluksi tutkittavalle yritykselle annetaan tiedoksi tarkastuspäätös, jossa määritellään tarkastuksen kohteena oleva liiketoiminta sekä tarkastuksen maantieteellinen ja mahdollisesti myös ajallinen ulottuvuus. Tarkastuspäätöksen tiedoksiannon jälkeen viranomaiset voivat aloittaa tarkastuksen välittömästi, mutta ovat usein valmiita odottamaan noin puoli tuntia tarkastuksen kohteena olevan yrityksen oikeudellisen neuvonantajan paikalle saapumista. Siksi onkin tärkeää, että päätöksen tiedoksisaannin jälkeen tieto tarkastuksesta välitetään viipymättä yhtiön johdolle ja yhtiön oikeudellisille neuvonantajille.

Kilpailuviranomaisilla on tarkastuksen aikana oikeus tutkia ja kopioida yrityksen liiketoimintaan liittyviä sekä fyysisiä että sähköisiä asiakirjoja ja tiedostoja, joilla voi olla merkitystä tarkastuspäätöksestä ilmenevän asian selvittämiseksi. Tarkastusoikeus ulottuu myös puhelimiin ja tabletteihin sekä niissä oleviin viestintäsovelluksiin, kuten WhatsAppiin, iMessageen, Facebook Messengeriin sekä puhelutietoihin ja kalenterimerkintöihin. Viranomaiset voivat myös pyytää suullisia selvityksiä yrityksen edustajilta.

Tarkastukset yrityksen toimitiloissa voivat kestää useita päiviä, ja viranomaisilla on tarvittaessa oikeus sinetöidä tiloja tai tarkastettavaa aineistoa tarkastuksen aikana. Lisäksi viranomaiset voivat jatkaa sähköisen aineiston tarkastamista omissa tiloissaan, jossa yrityksellä ja/tai sitä edustavalla asianajajalla on oikeus olla läsnä valvomassa tarkastusta. Nykypäivän digitalisoituneessa maailmassa tällaista jatkettua tarkastusta voidaan pitää pääsääntöisenä toimintatapana. Jatketut tarkastukset itsessään voivat kestää useita viikkoja, mutta ne lyhentävät tarkastusten kestoa yrityksen omissa toimitiloissa ja vähentävät siten tarkastuksesta yrityksen liiketoiminnalle aiheutuvaa häiriötä ja haittaa.

Tarkastuksen kohteena olevaa yhtiötä koskevan myötävaikutusvelvollisuuden nojalla yhtiön on tehtävä yhteistyötä viranomaisen kanssa. Yhtiöllä on esimerkiksi velvollisuus olla tuhoamatta ja hävittämättä tutkinnan kohteena olevaa materiaalia sekä vastata totuudenmukaisesti tarkastajien tosiseikkoja ja asiakirjoja koskeviin kysymyksiin tarkastuksen kohteesta. Yrityksen ei kuitenkaan itsekriminointisuojan nojalla tarvitse vastata kysymyksiin, jotka edellyttäisivät yritystä myöntämään kilpailurikkomuksen. Viranomaisen tarkastusoikeuden ulkopuolelle jäävät yhtiön ja sen ulkopuolisen oikeudellisen neuvonantajan välisen asianajosalaisuuden (legal professional privilege eli LPP-suoja) piiriin kuuluva neuvonanto sekä yksityisyyden suojan piiriin kuuluva aineisto, kuten yksityiselämään liittyvä viestintä. Tarkastuksen aikana yhtiötä edustava asianajaja avustaa yhtiötä myötävaikutusvelvollisuuden täyttämisessä ja toisaalta valvoo, ettei viranomainen ylitä tarkastusvaltuuksiaan.

Miksi menettelyllä tarkastuksen aikana on merkitystä?

Kesäkuusta 2021 lähtien KKV on voinut tehdä markkinaoikeudelle esityksen seuraamusmaksun määräämiseksi menettelyä koskevien säännösten rikkomisesta tilanteessa, jossa yritys tai toimialayhdistys tahallaan tai tuottamuksellisesti vastustaa kilpailunrajoituksen selvittämiseksi toimitettavaa tarkastusta. Seuraamusmaksu menettelyrikkomuksesta voi olla enintään yhden prosentin rikkomiseen syyllistyneen tahon maailmanlaajuisesta kokonaisliikevaihdosta. Tarkastuksen vastustamisella tarkoitetaan kaikkea sellaista menettelyä, jolla elinkeinonharjoittaja pyrkii estämään, haittaamaan tai hidastamaan tarkastusta toimittavien henkilöiden toimintaa. Myötävaikutusvelvollisuus alkaa tarkastuspäätöksen tiedoksi saamisesta, ja yrityksen tulee tämän jälkeen muun muassa varmistaa, että yrityksen työntekijät eivät estä tarkastuksen toteuttamista.

KKV teki toukokuussa 2024 ensimmäisen seuraamusmaksuesityksensä menettelyä koskevien säännösten rikkomisesta. Virasto esitti hoiva-alalla toimivalle Attendo Suomi Oy:lle (”Attendo”) määrättäväksi noin 4,4 miljoonan euron seuraamusmaksua tarkastuksen vastustamisesta. Yhtiön työntekijä oli tarkastuksen alettua poistanut osin työkäytössä olleesta puhelimestaan viisi WhatsApp-keskusteluketjua sekä väitetysti tyhjentänyt puhelimensa puhelulokin.

Seuraamusmaksuesityksen mukaan KKV katsoo Attendon olevan vastuussa työntekijän menettelystä, koska tällä oli oikeus toimia Attendon lukuun, ja koska tarkastuspäätös oli annettu tiedoksi yhtiölle ennen tietojen poistamista. Esityksen mukaan elinkeinonharjoittajan vastuuta menettelyrikkomuksesta arvioidaan samoin kuin sen vastuuta kilpailurikkomuksesta, ja siten elinkeinonharjoittaja on vastuussa rikkomuksesta riippumatta siitä, onko työntekijällä ollut lupa osallistua rikkomukseen tai ovatko yhtiön johtohenkilöt olleet tästä tietoisia. Poistetut tiedot saatiin palautettua Attendon toimesta, minkä huomioon ottaen KKV alensi esitettävää seuraamusmaksua 20 prosentilla siitä, mille tasolle se olisi asettunut ilman yhteistyötä korostaen kuitenkin samalla rikkomuksen vakavuutta. Attendo on todennut, ettei se yhdy viraston seuraamusmaksuesitykseen, ja pitää sitä perusteettomana ja kohtuuttomana. Asia on vireillä markkinaoikeudessa.

Toisin kuin KKV, komissio voi itse määrätä yrityksille sakkoja tarkastuksen vastustamisesta. Tuoreimpana tapauksena vuoden 2024 kesäkuulta voidaan nostaa esiin komission International Flavors & Fragrances Inc:lle ja International Flavors & Fragrances IFF France SAS:lle (”IFF”) määräämä 15,9 miljoonan euron seuraamusmaksu. Tapaus oli samankaltainen kuin Attendo-tapaus – yhtiön työntekijä oli viranomaisen mukaan poistanut kilpailijoiden kesken vaihdettuja WhatsApp-viestejä tarkastuksen alkamisen jälkeen. Myös tässä tapauksessa yhtiöt tekivät yhteistyötä viranomaisen kanssa ja poistetut viestit saatiin palautettua. Komissio alensi IFF:lle määrättävää seuraamusmaksua 50 prosentilla siitä, mihin se olisi asettunut ilman yhteistyötä painottaen niin ikään menettelyrikkomuksen vakavuutta.

Komissio on katsonut tarkastuksen vastustamiseksi myös muun muassa tilanteen, jossa tarkastuksen kohteena ollut yritys antoi työntekijälleen pääsyn sähköpostitiliinsä, vaikka tili oli määrätty lukituksi tarkastuksen ajaksi, ja lisäksi yhtiö esti sähköpostiviestien saapumisen yhtiön edustajien sähköpostitileille. Lisäksi sinetin rikkominen on johtanut merkittäviin sakkoihin. Euroopan unionin jäsenvaltioiden kansalliset kilpailuviranomaiset ovat myös määränneet useita sakkoja niin sähköisen tarkastuksen vastustamisesta, sinettien rikkomisesta kuin muistakin menettelyrikkomuksista viime vuosina.

Viimeaikaisten kokemusten perusteella voidaan olettaa, että viranomaiset odottavat tarkastuksen kohteena olevilta yrityksiltä menettelysääntöjen tuntemista ja niiden tarkkaa noudattamista. Fokus on jatkossakin sähköisen aineiston tarkastelussa, jolloin ymmärrys muun muassa tarkastusaineiston tuhoamis-, poistamis- ja muokkauskiellosta painottuvat. Tämä korostaa erityisesti yhtiöiden tietoteknisten vastuuhenkilöiden keskeistä roolia tarkastuksilla sekä tarvetta kouluttaa yrityksen koko henkilöstöä nykypäivän tarkastuksiin varautumiseksi.

Muistilista – Miten varautua tarkastuksiin?

Koska yllätystarkastukset tulevat nimensä mukaisesti yllätyksenä yrityksille, tulee käytäntöjen ja toimintaohjeiden olla selkeitä kaikille jo ennakkoon. Yritysten on siksi tärkeää varautua mahdollisiin tarkastuksiin laatimalla sisäiset toimintaohjeet sekä kouluttamalla henkilöstöään säännöllisesti tarkastuksen aikana toimimiseksi. Yritysten on myös hyvä nimetä tiimi, joka osaa toimia ja ohjeistaa tarvittaessa muuta henkilöstöä tarkastuksen aikana. Yritykset voivat varautua tarkastuksiin myös nimeämällä ulkopuolisen oikeudellisen neuvonantajan, joka voidaan kutsua paikalle tarkastuksen alettua. Tarkastuksen sujuvan kulun kannalta on myös tärkeää, että kaikkien relevanttien tahojen ja yhteyshenkilöiden yhteystiedot ovat ajan tasalla ja helposti saatavilla, jotta heihin saadaan yhteys tarvittaessa nopeasti. Hyvä valmistautuminen auttaa yritystä toimimaan lain edellyttämällä tavalla tarkastuksen aikana sekä minimoimaan tarkastuksesta aiheutuvat vaikutukset.

Alle olemme listanneet lyhyet toimintaohjeet tarkastuksen varalle ja autamme mielellämme laatimaan kattavammat ohjeet kunkin yrityksen yksilölliset olosuhteet huomioiden.